Jahrgang 53
Nr. 6/1999 Dezember
DIE NEUE ORDNUNG

 Alexander Saberschinsky

Die Aktualität der Subsidiarität

Zur Sozialethiker-Tagung 1999

Mit der Frage nach dem Subsidiaritätsprinzip in Staat und Gesellschaft griff die Sozialethiker-Tagung 1999 in Mönchengladbach - veranstaltet von der dort angesiedelten Katholischen Sozialwissenschaftlichen Zentralsstelle - eine gleichermaßen klassische wie aktuelle Themenstellung auf. Zwar wurde das Subsidiaritätsprinzip in den dreißiger Jahren unseres Jahrhunderts formuliert, nämlich im Kontext der argumentativen Auseinandersetzung mit den Totalitarismen dieser Zeit. Doch verkennt derjenige die Bedeutung der Subsidiarität, der ihr aus diesem Grund mit rein historischem Interesse begegnet, denn die nicht mehr zu übersehenden Ermüdungserscheinungen in unserem gegenwärtigen Sozialgefüge bilden eine Anfrage an die Subsidiarität, die die brennende Aktualität dieses Prinzips gerade heute erweist.

Karl Gabriel, Lehrstuhlinhaber für Christliche Sozialwissenschaft an der Universität Münster, verwies in seinem Referat auf die teilweise gegensätzlichen historischen Urteile über das Subsidiaritätsprinzip. Einerseits wurde es als Urgestein, wenn nicht sogar Inbegriff der Katholischen Soziallehre bezeichnet, andererseits sprach Oswald von Nell-Breuning mit seiner Aussage, daß "Quadragesimo anno" tot sei, ein vernichtendes Urteil über die Wirkungsgeschichte dieser Enzyklika. Heute sind wir über die Entstehung der Sozialenzyklika Pius XI. gut informiert, seitdem die Beteiligten in den siebziger Jahren von der Schweigepflicht entbunden waren. Bereits im ersten Entwurf aus den zwanziger Jahren wurde die Tätigkeit des Staates, als einem der drei Akteure neben der Kirche und der Selbsthilfe, als subsidiär charakterisiert. 1930 folgte ein - vom Königswinterer Kreis beeinflußter - Entwurf O. v. Nell-Breunings, der das Subsidiaritätsprinzip nicht explizit erwähnte, obgleich es der Sache nach vertreten wurde. In diesem Entwurf stand die neue gesellschaftliche Ordnung im Mittelpunkt.

Doch spätere Redaktionen nahmen eine andere Gewichtung vor, und das von Gustav Gundlach formulierte Subsidiaritätsprinzip wurde ausdrücklich in den Text aufgenommen. Es sollte u. a. die berufsständische Ordnung vor Mißverständnisses bewahren. Damit setzt sich "Quadragesimo anno" von der romantisch-konservativen Ausrichtung ab, wie sie in Wien vertreten wurde. Dementsprechend spricht die Enzyklika von "singuli homines" als Trägern und Ziel der Gesellschaft. Auf diese Weise ermöglichte das Subsidiaritätsprinzip der Katholischen Soziallehre den Menschen als Individuum zu rezipieren, das vorstaatlich mit Rechten ausgestattet ist. Entscheidend ist, daß hier das Soziale auf den einzelnen bezogen wird. Diesen Ansatz führt der Solidarismus Heinrich Peschs weiter.

Doch gerade auch angesichts heutiger Herausforderungen ist das Subsidiaritätsprinzip wieder gefragt, und zwar in verschiedener Hinsicht. Dies gilt z.B. für die Rolle des Nationalstaates, der für die globalen Probleme zu klein und für die regionalen zu groß ist. Hier ist Subsidiarität gefragt. Das gilt aber ebenso für die innere Ausgestaltung einer Gesellschaft, denn hier wehrt die Subsidiarität der Gefahr, das Heil allein in der Gesellschaft zu suchen und sie zu einem Verschiebebahnhof sozialer Verantwortung werden zu lassen.

Die heutige Bedeutung des Subsidiaritätsprinzips in Wirtschaft, Gesellschaft und Politik thematisierte auch eigens Reinhard Marx, Weihbischof und Professor für Christliche Gesellschaftslehre an der Theologischen Fakultät Paderborn, in seinem Beitrag. Er fragt kritisch, ob Subsidiarität nicht ein Zauberhut sei, aus dem nur hervorkommt, was den zuvor aufgestellten Spielregeln entspricht. Um die Konturen dieses facettenreichen Begriffs zu umreißen, benennt er in Anschluß an Otfried Höffe einige Merkmale: Der Einzelmensch, und zwar als empirischer und konkret faßbarer, ist letztes Maß und Orientierungspunkt (1). Die Kompetenzen liegen vorerst bei dem Einzelmenschen, und dies nicht erst durch Delegation von oben nach unten (2). Der Mensch ist ergänzungsbedürftig (3). Die größere Einheit hat einen Dienstcharakter (4). Die Kompetenz der größeren Einheit ist von daher begrenzt (5). Es besteht die Notwendigkeit mittlerer Einheiten (6). Die ethische Dimension liegt darin, daß ein Verstoß gegen die Subsidiarität zu Ungerechtigkeiten führt (7). Über diese Punkte hinaus liegt ein theologischer Zugang zur Subsidiarität in dem Wesen des Menschen als Abbild Gottes und seinen Auftrag zur Selbstentfaltung.

Wichtig ist, daß sich aus diesem Ansatz der Subsidiarität beim Einzelmenschen ergibt, daß ihr entscheidender Maßstab nicht der zwingende Vorrang der kleineren Einheit ist, sondern das Wohl des Einzelmenschen und das, was ihm dient. Kurz: Subsidiarität spricht nicht immer für den Vorrang der kleineren Einheit, sondern des Menschen. So vermittelt das Subsidiaritätsprinzip zwischen Gemeinwohl und Einzelwohl, zwischen Personalität und Sozialität. Hans-Joachim Höhn spricht von einer "Brückenfunktion". In diesem Spannungsfeld von Personalität und Sozialität kann Subsidiarität eine Chance zu mehr Gerechtigkeit sein, obgleich das Prinzip keine Zauberformel für mehr Gerechtigkeit ist. Die zu stellende Frage lautet: Wer hat die Problemlösungskompetenz?

Konkrete Problem- bzw. Anwendungskreise für das Subsidiaritätsprinzip sieht R. Marx zunächst in der Zivilgesellschaft, aber auch in der Kirche selbst. Schon Pius XII. hat gefordert, daß die Subsidiarität auch innerhalb der Kirche realisiert werden müsse - unbeschadet deren hierarchischer Struktur. Aber Subsidiarität ist auch Gegenstand im Gespräch mit den Ökonomen, und zwar in der Frage, wie subsidiär die soziale Marktwirtschaft ist. Hier kann sich erweisen, daß das Subsidiaritätsprinzip sich auch daran messen lassen kann, ob es zu vermehrter Effizienz führt. Doch nicht nur in der Wirtschaft, sondern auch im Sozialstaat ist Subsidiarität gefragt.

In seinem Beitrag verwies Joachim Becker, Oberbürgermeister der Stadt Pforzheim, darauf, daß die Professionalisierung und der Ausbau der sozialstaatlichen Leistungen zu einer Sozialstaatsquote von 38% geführt hat. Die Verschleißstrukturen des Sozialstaates hängen auch damit zusammen, daß eine Ausdehnung der Leistungen zwar möglich ist, jedoch kaum deren Rückführung. Dennoch wurde unter dem Gesetz der Notwendigkeit im Sozialbereich Budgetierungen verordnet, die dazu zwingen, Prioritäten zu setzen, denn Ansprüche müssen nun zuvor annonciert werden. Das führt zwangsläufig zu Subsidiarität, denn nun muß sich jeder fragen: Wie setze ich meine begrenzten Mittel ein? Hier erweist sich Subsidiarität als Entdeckungsverfahren für neue Lösungen. Vor diesem Hintergrund führt die Globalisierung nicht notwendig zu einer Vereinheitlichung, sondern kann eine Chance für Pluralität und damit für mehr Subsidiarität sein.

Als eine ebenfalls konkrete Problematik untersuchte Hans-Wolfgang Arndt, Lehrstuhlinhaber für Öffentliches Recht und Steuerrecht an der Universität Mannheim, den Länderfinanzausgleich im Spannungsfeld von Solidarität und Subsidiarität. Seine These lautet: Im Bundesstaat des Grundgesetzes wird die Solidarität überstrapaziert, während die Subsidiarität zu kurz kommt. Die erste kritische Anfrage gilt dem Föderalismus in unserem Staat. Gegen den Föderalismus spricht, daß siebzehn Regierungen statt einer zu finanzieren sind, theoretisch für ihn spricht, daß er Gestaltungsraum bietet. Die klassische Legitimation des Föderalismus bildet seine vertikale Machtaufteilung anstelle eines Machtmonopols. Allerdings entspricht das nach H.-W. Arndt nicht der tatsächlichen Situation, denn viele Gesetze reglementieren bundeseinheitlich mehr als gut und nötig und verhindern so eine gesunde Konkurrenz. Als ein Beispiel hierfür nennt er das Hochschulrahmengesetz. Durch die zunehmende Kompetenzverlagerung zum Bundesstaat wird der Föderalismus schleichend ausgezehrt.

Der Länderfinanzausgleich gilt als eine Notwendigkeit des föderalen Bundesstaates, doch H.-W. Arndt sieht in der derzeitigen Praxis eine Übernivelierung, die dem Föderalismus widerspricht. Im Hintergrund sieht er die Vorstellung, daß der Lebensstandard bundeseinheitlich gleich sein müsse, was jedoch der Idee des Föderalismus nicht entspricht. Außerdem hat z.B. die einheitliche Lehrerbesoldung und gleiche Lehrerdichte die deutlichen Unterschiede in der Qualität des Bildungssystems nicht verhindern können. Ein weiterer Gesichtspunkt ist, daß der Länderfinanzausgleich weder den ärmeren, noch der reicheren Ländern nutze, denn für die ärmeren Länder besteht kein Anreiz, sich selbst zu sanieren, während die reicheren Länder nicht von ihrem Gewinn profitieren, weil 80% des über dem 100%-Satz liegenden Gewinns aus dem Land zum Finanzausgleich gehen.

Die Aktualität der Subsidiarität erweist sich - über den nationalstaatlichen Raum hinaus - derzeit besonders innerhalb der Europäischen Union. Detlef Merten, Lehrstuhlinhaber für Öffentliches Recht an Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer, nannte daher in seinem Referat die Subsidiarität eine Perspektive für Europa. Er verweist darauf, daß sich die Europäische Union als Staatenverbund versteht, und ein europäischer Einheitsstaat nicht ihr Ziel ist. Daher spielt in ihr der Föderalismus eine besondere Rolle. Jedoch kann der Begriff unterschiedlich gedeutet werden: In England versteht man - vom lateinischen Ursprungswort ausgehend - unter Föderalismus die Betonung des Bundes, während z.B. in Deutschland mit Föderalismus die Untergliederung dieses Bundes hervorgehoben wird. Der sich aus diesem unterschiedlichen Verständnis ergebende englische Widerstand gegenüber dem Begriff Föderalismus hat dazu geführt, daß man wieder bewußt von Subsidiarität spricht, wie sie etwa im Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft Art. 5 (ex-Art. 3 b) beschrieben wird. Hier heißt es in Abs. 1 zunächst, daß der Gemeinschaft die Befugnisse erst zugewiesen werden müssen. Dies ist im Einzelfall gerichtlich überprüfbar. In Abs. 2 wird beschrieben, wann das Subsidiaritätsprinzip greift, nämlich wenn die Ziele von den Mitgliedstaaten "nicht ausreichend erreicht werden können" und die Gemeinschaft dies "besser" kann. In Abs. 3 schließlich wird das Erforderlichkeitsprinzip formuliert, daß die Maßnahmen der Gemeinschaft nicht über das "erforderliche Maß" hinausgehen dürfen.

Entscheidend ist, daß in Abs. 2 Bedingungen genannt werden, damit die Gemeinschaft die Kompetenz des Handelns in Anspruch nehmen kann: Die Möglichkeiten der Mitgliedstaaten müssen "nicht ausreichend" sein, und die Gemeinschaft muß die Ziele "besser" erreichen können. Wohlgemerkt: Beide Bedingungen müssen erfüllt sein. Damit ist zugleich eine "Kompetenzzuweisungsschranke" errichtet, denn der Gemeinschaft fällt selbst dann keine Kompetenz zu, wenn sie die Ziele "besser" erreichen kann, aber die Mitgliedsstaaten selbst die Ziele "ausreichend" verwirklichen können.

Diese Überlegungen sind auch auf nationalstaatlicher Ebene relevant, weil sich Deutschland - laut Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Maastricht-Vertrag - nur insofern an der Europäischen Union beteiligen kann, als die in Deutschland bestehenden Grundsätze auch von der Union gewahrt bleiben müssen. Das gilt nicht nur für die freiheitliche Grundordnung, sondern auch für das Subsidiaritätsprinzip, das in Art. 23 Abs. 1 des Grundgesetzes festgeschrieben ist.

Doch trotz dieser klaren Aussagen bleiben m.E. Fragen offen. Zweifelsohne liegt das Bestechende des juristischen Zugangs zur Subsidiarität darin, daß es möglich ist, klare Bedingungen aufzustellen: Nur wenn - erstens - die Gemeinschaft "besser" erreicht, wozu - zweitens - die Kräfte der Nationalstaaten nicht ausreichen, kann man sich auf das Subsidiaritätsprinzip berufen. Was hier allerdings unbeantwortet bleibt, ist stets die inhaltliche Füllung dieser formalen Bestimmungen: Was ist "besser"? Welche Rolle spielt die Gerechtigkeit? Welcher Gerechtigkeitsbegriff wird zugrundegelegt? Einen ersten Fingerzeig zur Beantwortung dieser Fragen erhält man, wenn man beachtet, daß Subsidiarität nicht grundsätzlich den Vorrang der kleineren Gemeinschaft fordert, sondern der personennäheren. Letztlich muß tatsächlich der Mensch als Person der ethische Maßstab sein. Aus der Notwendigkeit zu fragen, wer denn das Subjekt der Subsidiarität sei, ergibt sich die Unumgänglichkeit einer ethischen Reflexion.

Unbestritten sei, daß das Personenprinzip nicht nur im Zentrum der Sozialethik steht, sondern auch der ethische Maßstab der Subsidiarität ist. Doch ist kritisch anzufragen, ob das Personenprinzip treffend mit der Rede von den "singuli homines" beschrieben wird, wie sie weithin maßgeblich wurde zur Begründung des Subsidiaritätsprinzips. Denn setzt man bei den einzelnen Menschen an, stellt sich die Frage nach deren Zuordnung zur Gesellschaft. Der schon erwähnte Solidarismus H. Peschs folgt dem Ansatz beim Einzelmensch, indem er Gesellschaft als das Ergebnis des solidarischen Handelns der einzelnen Menschen versteht. Und auch G. Gundlach hat die "Person als Quelle und Ziel gesellschaftlichen Lebens" beschrieben.1 Gesellschaftsbildung ist angesichts der Ergänzungsbedürftigkeit des Menschen eine Folge dessen Strebens nach Glück und seinem Lebensziel. Entsprechend beschreibt G. Gundlach Gesellschaft auch nicht als Größe an sich, sondern deutet sie als von den einzelnen Personen her aufgebaut und auf diese ausgerichtet.2 Das Gemeinwohlverständnis, das aus diesem Ansatz resultiert, deutet Gemeinwohl als den gesellschaftlichen Zustand, in dem den Gesellschaftsgliedern ermöglicht wird, "ihr eigenes Wohl oder ihre eigene Vervollkommnung oder ein von ihnen gemeinsam angestrebtes Ziel zu erreichen", wie O. v. Nell-Breuning in Anschluß an G. Gundlach schrieb.3

Die grundlegende Frage, die sich angesichts dieser Aussagen stellt, lautet, ob das Einzelwohl ohne Einbindung in das Gemeinwohl überhaupt gedacht werden kann, oder ob das Gemeinwohl nur ein äußeres Erfordernis ist, dessen der einzelne bedarf, um sein eigenes Wohl zu erreichen. Offensichtlich vermag die Deutung des Gemeinwohls im Gefolge G. Gundlachs nicht, die Individual- und Sozialfunktion zu verbinden. Zwar ist der Mensch abhängig von der Gesellschaft, denn er kann seine Vervollkommnung nur durch die Hilfe der anderen erreichen, doch letztlich geht es wiederum um die Vervollkommnung des einzelnen, nicht um die Gesellschaft an sich. Nur zu diesem Zweck errichtet sich die Gesellschaft. Der Individualzweck geht vor den Sozialzweck; letzterer steht im Dienst des ersteren. Nur durch den beharrlichen Verweis auf das Gemeinwohl konnte und kann in dieser Tradition der Individualismus vermieden werden, allerdings wird hier die Gemeinwohlpflicht als eine Größe von außen eingeführt, die den Zusammenhalt des Systems gewährleisten soll, aber sie läßt sich weder aus dem Ansatz noch aus dem zugrundeliegenden Menschenbild konsequent ableiten.

Thomas von Aquinhat hier anders angesetzt. Er schreibt: "Daher steht fest, daß das Wohl der Teile um des Wohls aller besteht. Aus natürlichem Verlangen und auch aus Liebe liebt ein jedes einzelne Ding sein eigenes Wohl um des Gemeinwohls des ganzen Universums willen, und das ist Gott." (STh I-II 109,3) Schon in dieser Aussage wird deutlich, daß nach Thomas der Mensch nicht neben seiner vorrangigen Individualität auch sekundär ‚sozial’ ist, sondern wesentlich sozial. Daher ist die Beziehung zwischen den Menschen in der Gesellschaft nicht die zwischen autarken Einzelwesen, sondern erst durch die wesentliche Zugehörigkeit zu einem Gemeinwesen gelangen die Menschen zu ihrer Vervollkommnung. Das Eingebundensein in eine Gesellschaft ist für den einzelnen nicht äußeres Mittel zum Zweck und eine sekundäre Belastung, sondern entspricht seinem Wesen.4

Eingedenk, daß es oben hieß, daß im Subsidiaritätsprinzip das Soziale auf den einzelnen bezogen wird und ihm eine "Brückenfunktion" zwischen Personalität und Sozialität zugeschrieben wird, ist abschließend zu fragen, ob nicht manche Sackgasse vermieden werden könnte, wenn man das Verhältnis zwischen einzelnem und Gesellschaft nicht allein mittels eines von den "singuli homines" ausgehenden Subsidiaritätsprinzips erschließt, sondern zugleich auf einen Gemeinwohlbegriff rekurriert, wie er von Thomas von Aquin grundgelegt wurde.

Anmerkungen

1) Gustav Gundlach, Art. Gemeinwohl, in: StL6 III, Sp. 737-740. Wiederveröffentlicht in Gustav Gundlach, Die Ordnung der menschlichen Gesellschaft, 2 Bde., Köln 1964, Bd. 1, S. 158-161, Zitat: S. 158.

2) "Das Soziale als das ‚Eine in den Mehreren’ ist nicht zuerst ihre Integration in einem Ganzen, sondern ihre innerlich begründte, personale Ko-Existenz, nämlich das in der endlich-unendlichen Intentionalität menschlicher Person begründete Zueinander und Gegenüber der Mehreren, das sie auf gegenseitige Mitteilung einstellt innerhalb der durch das Menschsein (humanitas) und seine Wertfülle abgesteckten Dimension personaler Selbstverwirklichung." Gustav Gundlach, Art. Sozialphilosophie, in: StL6 VII, Sp. 337-346. Wiederveröffentlicht in Gustav Gundlach, Die Ordnung der menschlichen Gesellschaft, ebd., S. 57-65, Zitat: S. 62.

3) Oswald von Nell-Breuning, Gerechtigkeit und Freiheit. Grundzüge katholischer Soziallehre, Wien/München/Zürich 1980, S. 34.

4) Vgl. Arthur F. Utz, Johannes Messners Konzeption der Sozialphilosophie. Die Definition der Sozialnatur und der Gesellschaft, in: ders., Ethik des Gemeinwohls. Gesammelte Aufsätze 1983-1997, hrsg. von Wolfgang Ockenfels, Paderborn u.a. 1998, S. 186-219, hier: S. 209f.

Dipl. theol. Alexander Saberschinsky ist Assistent am Lehrstuhl für "Christliche Sozialwissenschaft" an der Theologischen Fakultät Trier.

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