Jahrgang 58

Nr. 4/2004 August

Hans Braun

Integrationstendenzen und Ausschlußmechanismen im Sozialstaat

I. Soziale Ausschließung als Herausforderung

Die unumgängliche Anpassung der Sozialleistungssysteme an veränderte wirt-schaftliche und demographische Rahmenbedingungen führte einerseits zu einem anhaltenden Lamentieren über „Sozialabbau“ und andererseits zu einer oftmals polemischen Globalkritik an allem, was auch nur die Bezeichnung „sozial“ trägt. Etwas ins Hintertreffen geriet in dieser Situation die um Objektivität bemühte Befassung mit dem „Sozialstaat“, einem Gebilde also, das über die Garantie der inneren und äußeren Sicherheit hinaus vor allem durch Aktivitäten in den Berei-chen Einkommenssicherung, Gesundheit, Wohnen und Bildung auf das Wohl seiner Bürger Einfluß nimmt.1

Bei der historischen und sozialwissenschaftlichen Bewertung des Sozialstaats spielt die Auffassung eine zentrale Rolle, zu den wichtigsten Leistungen dieses Staatstyps gehöre der Abbau bzw. die Verhinderung von sozialer Ausschließung – vor allem solcher, welche durch die Folgen von Krankheit, Alter und fehlender Arbeitsmöglichkeit bedingt ist.

Wie kommt es nun aber dazu, daß der Abbau bzw. die Verhinderung sozialer Ausschließung zum Gegenstand staatlichen Handelns wurde? Bis ins 18. und teilweise sogar bis ins 19. Jahrhundert hinein galt die Daseinsvorsorge als eine Aufgabe der primären Lebensgemeinschaften, das heißt insbesondere der Fami-lie. Darüber hinaus spielten der Verwandtenkreis, Bruderschaften und Zünfte eine Rolle. Die Sorge für diejenigen, die nicht in ein hinreichend leistungsfähiges soziales Netz einbezogen waren und die sich auch nicht aus eigener Kraft helfen konnten, lag über Jahrhunderte hinweg in den Händen religiöser Gemeinschaf-ten, die ihrerseits gewöhnlich an der Verteilung der Gaben beteiligt waren, die der privaten Mildtätigkeit entstammten.

In der Neuzeit änderte sich die Zuständigkeit für die subsidiäre Existenzsiche-rung. Zunächst wurde die Armenpflege den Kommunen übertragen, die entspre-chende Armenordnungen erließen. Mit dem Erstarken der Nationalstaaten wur-den schließlich für deren Territorium Rahmenrichtlinien für derartige Armenord-nungen geschaffen. Dies lag durchaus in der Entwicklungslogik des National-staats, die durch die Monopolisierung von Herrschaft, die Rationalisierung staat-lichen Handelns sowie die Entwicklung von Strategien zur gezielten Nutzung wirtschaftlicher und sozialer Ressourcen gekennzeichnet ist. Sich derer anzu-nehmen, die an den als „normal“ geltenden Lebensbedingungen nicht teilhatten, war nun nicht mehr nur Ausdruck christlicher Barmherzigkeit und der Sorge um die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung, sondern war auch eine Frage der Staatsräson und dessen, was wir heute als „Wirtschaftsförderung“ bezeich-nen.

Das Vorhandensein einer großen Zahl von Armen bedeutete nämlich, Arbeits-kraft ungenutzt zu lassen. Dem entsprach die Idee, durch die Schaffung von Arbeitshäusern auch den kleinsten Rest von Arbeitskraft noch zu nutzen und gleichzeitig die „Armen“ zu nützlichen Mitgliedern des Gemeinwesens zu ma-chen. Es handelte sich also in gewisser Weise um eine Zwangsintegration von Bedürftigen in ein gesellschaftliches Teilsystem, nämlich das wirtschaftliche System. Freilich ging mit dieser Zwangsintegration in das wirtschaftliche System kaum ein Bemühen um den Abbau von sozialer Ausschließung einher. Dies änderte sich erst, als neben die Betrachtung der Armut aus ökonomischer Per-spektive auch die Betrachtung aus politischer Perspektive trat. Im Prozeß der Industrialisierung zeigte sich nämlich, daß Bevölkerungsgruppen in Armut gera-ten konnten, die bislang, gemessen an den jeweiligen gesellschaftlichen Stan-dards, nicht zu den „Ausgeschlossenen“ gezählt hatten.

Die Lage des Proletariats war nicht Ausdruck einer gleichsam naturgegeben gesellschaftlichen Ordnung, sondern war das Ergebnis eines strukturellen Wan-dels. Und wenn in einem Zeitraum von wenigen Jahrzehnten Menschen massen-haft in Armut geraten konnten, dann mußte es auch möglich sein, sie durch die Veränderung von Strukturen wieder aus dieser Lage herauszuholen. Die radikals-te Form der Strukturveränderung war die proletarische Revolution, deren theore-tische Begründung das Marxsche Denken lieferte. Die Revolution war freilich nicht auf den Abbau von sozialer Ausschließung beschränkt, sie zielte auf die Umgestaltung der gesellschaftlichen und staatlichen Ordnung, durch welche die Voraussetzungen für solche Exklusion entfallen sollten. Angesichts der Mög-lichkeit des kollektiven und gewaltsamen Aufbegehrens wurde die durch struktu-rellen Wandel bedingte soziale Ausschließung zum politischen Problem.

Die Strategie zum Abbau bzw. zur Verhinderung sozialer Ausschließung heißt in der Folge: Einbeziehung von Menschen in staatlich organisierte „Programme“. Solche Programme beinhalten die Garantie von rechtlichem Schutz (z.B. Kündi-gungsschutz), die Versorgung mit Realgütern (z. B. Sozialwohnungen) sowie die Gewährung von finanziellen Transfers (z. B. Arbeitslosengeld) und Dienstleis-tungen (z. B. medizinische Behandlung). Dabei beeinflussen sozialstaatliche Programme freilich nur die Rahmenbedingungen für den Abbau von sozialer Ausschließung. Ob es tatsächlich zu einer vollen Teilhabe der von den Pro-grammen erfaßten Bevölkerungsgruppen am gesellschaftlichen Leben kommt, hängt unter anderem von politischen (z. B. Ausgestaltung des Wahlrechts) und sozio-kulturellen (z. B. Beherrschung von Alltagstechniken) Faktoren ab. Indes-sen zeigt die vergleichende Sozialpolitikforschung, daß die Strategie der Einbe-ziehung in sozialstaatliche Programme im allgemeinen auch zu einer Abschwä-chung der Unterschiede in den Lebensbedingungen und Lebensstilen der Men-schen geführt hat.

Was nun die Reaktion auf die massenhafte Proletarisierung im 19. Jahrhundert anbelangt, so lautete die Strategie in Deutschland: Einbeziehung der besonders „gefährlichen“, weil leicht organisierbaren, Teile der Arbeiterschaft in ein Sys-tem des sozialen Schutzes, um auf diese Weise die elementare wirtschaftliche Unsicherheit zu reduzieren, der diese Bevölkerungsgruppen ausgesetzt waren. Damit verband sich die weitergehende Hoffnung, die zahlenmäßig wachsende Arbeiterschaft allmählich mit dem Staat auszusöhnen und ihr damit den Anlaß für ein gewaltsames Aufbegehren zu nehmen. Dies bedeutete nun freilich nicht, daß die Initiativen zur Verbesserung der Lage der „arbeitenden Klassen“ ledig-lich der Sorge um den Erhalt der staatlichen Ordnung entsprangen. Wie die Bio-graphien der Hauptakteure zeigen, spielten auch Vorstellungen von der Fürsorge-funktion des Staates eine Rolle, denen religiöse und allgemein-humanitäre Moti-ve zugrunde lagen. Die technische Umsetzung des Gedankens der staatlichen Fürsorgefunktion hieß gewöhnlich: Aufbau einer „sozialen“ Versicherung ge-genüber den elementaren Lebensrisiken Alter, Invalidität, Krankheit und Verlust der Arbeitsmöglichkeit.2

II. Ein Strukturprinzip und seine Umsetzung

Die Implementierung des Versicherungsmodells ist für François Ewald Aus-druck gesellschaftlicher Solidarität, wobei die Versicherungsbeiträge und andere Sozialabgaben gleichsam als Kosten der Verbundenheit der Menschen erschei-nen.3 Die Solidarität, um die es hierbei geht, ist freilich von anderer Qualität als jene, die Menschen in ihrem unmittelbaren sozialen Umfeld, also etwa in der Familie oder in der Nachbarschaft, als Teil alltäglicher Sozialbeziehungen erfah-ren. Sie ist auch von anderer Qualität als die Solidarität, die auf freiwilliger Basis von Menschen erbracht wird, die sich etwa ehrenamtlich in sozialen Einrichtun-gen engagieren.4 Bei der sozialstaatlich organisierten Solidarität haben wir es mit einer Solidarität zu tun, die von Menschen, die sich nicht persönlich kennen, zwangsweise eingefordert wird.

Zwar wird gelegentlich die Frage aufgeworfen, ob es sich nicht nur in den Fällen um Solidarität handele, wo Freiwilligkeit gegeben sei, doch scheinen in einem Land wie Deutschland die meisten Bürger von einer allgemeinen „Solidaritäts-pflicht“ überzeugt zu sein.5 Und für die Befürworter eines explizit auf die Erzeu-gung von „Wohlfahrt“ verpflichteten Staates war und ist eingeforderte Solidarität geradezu eine Voraussetzung für die Entwicklung weitergehender solidarischer Lebensformen. Besonders ausgeprägt ist dieser Gedanke in der Metapher vom schwedischen Volksheim („Folkhemet“).6 Die zentralen Eigenschaften des sich als „Volksheim“ verstehenden Staates sind, so Josef Schmid, „Gleichheit, Rück-sichtnahme, Zusammenarbeit und Hilfsbereitschaft“.7

Der Aufbau eines unter staatlicher Aufsicht stehenden Sozialleistungssystems stellt aus sozialwissenschaftlicher Sicht eine Modernisierung der Daseinsvorsor-ge dar. Schließlich wurden auf diese Weise primäre Lebensgemeinschaften wie Familie, Verwandtschaft oder lokale Vereinigungen von oftmals nicht kalkulier-baren Risiken entlastet. Die Modernisierung der Daseinssicherung hat drei Kom-ponenten: Die Verrechtlichung des Verhältnisses zwischen dem einzelnen und den verschiedenen Zweigen des Sozialleistungssystems, die weitgehende Monetarisierung der Leistungen und die Gestaltung der Leistungserbringung nach bürokratischen Regeln. Leistungen werden unabhängig von den persönlichen Beziehungen zwischen Antragsteller und den Repräsentanten der Sozialverwal-tung gewährt. Es besteht ein Rechtsanspruch, der notfalls auf gerichtlichem We-ge geltend gemacht werden kann. So sagt Ewald im Hinblick auf die Sozialversi-cherung, diese bringe soziale Bindungen in rechtlichen Bindungen zum Aus-druck.8

Abhängig ist die Gewährung einer Leistung vom Ergebnis eines formalen Ab-gleichs von Tatbestandsmerkmalen und rechtlichen Normen. Ist ein bestimmter Sachverhalt, etwa Krankheit, Arbeitsunfall, andauernde Erwerbsunfähigkeit oder Pflegebedürftigkeit, gegeben und sind die rechtlich fixierten Bedingungen er-füllt, zu denen etwa die Regelmäßigkeit von Beiträgen und die Erfüllung von Wartezeiten gehören, dann erfolgen die Leistungen in einem festgelegten Um-fang. Die Leistungen sind also in gewisser Weise programmiert. In der öffentli-chen Diskussion wird die Monetarisierung der Leistungen gelegentlich als Ent-persönlichung des Helfens und Ausdruck sozialer Kälte beklagt. Übersehen wird hier freilich, daß die Monetarisierung von Leistungen den Empfängern auch persönliche Freiräume eröffnet. Im Gegensatz zu den Fällen, in denen Natural-leistungen gewährt werden, ist der Empfänger von Geldleistungen wesentlich freier in der Wahl der Mittel, die ihm zufließen. Insbesondere da, wo die Leis-tungen über die Sicherung eines Existenzminimums hinausgehen, versetzen sie den Leistungsempfänger in die Lage, beim Einsatz der Mittel seinen persönli-chen Präferenzen zu folgen.

III. Sozialpolitik als dreifacher Integrationsprozeß

Die Entwicklung der sozialstaatlichen Sicherungssysteme kann in dreifacher Hinsicht als Integrationsprozeß interpretiert werden. Zum einen fand eine an „Sozialkategorien“ orientierte Integration von Personen in die Sicherungssyste-me statt. Dabei wurden im Zeitablauf immer mehr Bevölkerungsgruppen von den Regelungstatbeständen des Sozialstaates erfaßt. Was Deutschland anbelangt, so hatte die Bismarcksche Sozialgesetzgebung ja nur die Industriearbeiter im Blick. Erst mehr als zwei Jahrzehnte später folgten im Jahre 1911 die Angestell-ten. Im Nationalsozialismus wurden 1938 die Handwerker in das System der sozialen Sicherung einbezogen. Nach dem Zweiten Weltkrieg wurde das System im Jahre 1957 auf die Landwirte und 1981, nachdem schon früher Versorgungs-werke für die Angehörigen der freien Berufe errichtet worden waren, auf die selbständigen Künstler ausgedehnt. Ein zweiter Integrationsprozeß vollzog sich auf dem Gebiet der Tatbestände. Es ging dabei um die Lebenssituationen, die als sozialpolitisch bedeutsam definiert und zum Gegenstand entsprechender Leis-tungsprogramme gemacht wurden. In Deutschland waren wichtige Etappen in diesem Prozeß: 1883 Krankheit, 1884 Arbeitsunfall, 1889 Invalidität und Alter, 1911 Tod des Ernährers, 1927 Arbeitslosigkeit, 1954 Belastung durch Kinderer-ziehung, 1960 Wohnen, 1969 Ausbildung und schließlich 1994 Pflegebedürftig-keit.

Der dritte Integrationsprozeß kann als strategieorientiert bezeichnet werden. Es wurden nach und nach Leistungen in die sozialstaatlichen Programme aufge-nommen, die über den monetären Bereich hinausgingen. In diesem Zusammen-hang wird davon gesprochen, daß neben die Einkommensstrategie in der Sozial-politik die Dienstleistungsstrategie getreten sei. Mehr und mehr gerieten gesund-heitliche, psychische und soziale Probleme ins Blickfeld, die mit dem Transfer von Einkommen allein nicht sinnvoll beeinflußt werden können. Dies zeigt sich etwa in dem sozialstaatlichen Aufgabenbereich, der als „Familienpolitik“ be-zeichnet wird.9 Gefragt sind mehr und mehr personenbezogene Dienstleistungen in Form von Beratung, Behandlung, Betreuung und Pflege. Solche Dienstleis-tungen werden erbracht durch speziell dafür ausgebildete Fachkräfte wie Sozial-arbeiter, Sozialpädagogen, Psychologen, Altenpfleger usw. Die Erbringung von personenbezogenen Dienstleistungen im Rahmen sozialstaatlicher Leistungspro-gramme geht notwendigerweise mit Professionalisierungsprozessen einher. Die Professionalisierung auf dem Gebiet der Dienstleistungen stellt die Entsprechung zur Programmierung der Einkommensleistungen dar.

Auch in einem Land wie Deutschland, in dem der Anspruch auf soziale Leistun-gen nicht am Bürgerstatus, sondern an der Zugehörigkeit zu bestimmten Sozial-kategorien festgemacht ist, hat die sukzessive Einbeziehung von immer mehr Gruppen in das System der sozialen Sicherung dazu geführt, daß heute die ganz große Mehrheit der Bevölkerung von diesem System erfaßt wird. In Gestalt der Sozialhilfe hält dieses System sogar eine Grundsicherung bereit für jene Men-schen, die, aus welchen Gründen auch immer, keinen Anspruch auf Leistungen der „gehobenen sozialen Sicherung“ haben.10 Obwohl sie nicht an persönliche Vorleistungen gebunden ist, besteht ein Rechtsanspruch auf Sozialhilfe.

Für die große Mehrheit der Bevölkerung ist der auf Beiträgen aufbauende An-spruch auf Sozialleistungen die wichtigste Grundlage ihrer sozialen Sicherung. Aufgrund von Eigenleistungen werden Rechtsansprüche erworben, die unabhän-gig von der persönlichen Bedürftigkeit geltend gemacht werden können. Damit hängt wohl auch die durchschnittlich hohe Akzeptanz beitragsfinanzierter Siche-rungssysteme zusammen.11 Auf die Bedeutung dieses Tatbestandes für eine ganze Bevölkerungsgruppe hat schon Heinrich Herkner in seinem klassischen Werk über die „Arbeiterfrage“ hingewiesen: „Das heiße Sehnen des modernen Arbeiters nach Rechten, nicht nach mehr oder weniger demütigenden Wohltaten, ist erfüllt worden. Wo früher die Armenpflege, die Wohltätigkeit einsetzten, darf der deutsche Arbeiter heute klagbare Rechte geltend machen.“12

IV. Gelungene sozialstaatliche Integration: die 50er Jahre

Mit der Einbeziehung in das System der sozialen Sicherung lockerte sich bis zu einem gewissen Grade die Abhängigkeit der unselbständig Beschäftigten von Marktmechanismen. Gösta Esping-Andersen spricht in diesem Zusammenhang von einem Abbau des Warencharakters (de-commodification) der Arbeit.13 Dies hat zusammen mit der Verbesserung der Stellung im Arbeitsleben dazu beigetra-gen, daß die Arbeiterschaft im Laufe der Jahrzehnte an Gesellschaft und Staat herangeführt wurde. Angesichts der gewaltigen gesellschaftlichen Probleme, welche auf der 1949 gegründeten Bundesrepublik lasteten,14 ist aus heutiger Sicht festzustellen, daß das mit der sozialen Marktwirtschaft verbundene System der sozialen Sicherung entscheidend zur Akzeptanz des neuen Staatswesens und letztlich zum sozialen Frieden beigetragen hat. Josef Mooser zufolge ist der in den 50er Jahren einsetzende Ausbau des Sozialstaats, dessen Kern das System der sozialen Sicherung ausmacht, der „am eindeutigsten politisch zurechenbare Faktor in der Lage der Arbeiter in den vergangenen hundert Jahren und wohl die hauptsächlichste Quelle ihrer Loyalität zum politischen System der Bundesrepu-blik“.15 Im Zusammenhang damit ist auch der im internationalen Vergleich be-merkenswerte soziale Frieden in den zurückliegenden Jahrzehnten zu sehen.

Eine wichtige Rolle beim Aufbau von Systemloyalität spielte neben der Aufhe-bung der Unterscheidung zwischen Arbeitern und Angestellten bei der Sicherung im Krankheitsfall und im Falle von Arbeitslosigkeit vor allem die soziale Siche-rung im Alter. Obwohl sich die Alterssicherung nach der Gründung der Bundes-republik bis in die 50er Jahre hinein auf einem relativ niedrigen Niveau bewegte, fand die Rentenversicherung eine breite Zustimmung in der Bevölkerung. So sprachen sich bei einer im Jahre 1955 von Ludwig von Friedeburg und Friedrich Weltz durchgeführten Untersuchung 63 Prozent der befragten Arbeiter und An-gestellten für eine öffentlich verwaltete Pflichtversicherung aus, bei der die Ren-ten nach den Beiträgen berechnet werden. Nur 14 Prozent der Befragten waren für eine aus Steuermitteln finanzierte einheitliche Staatsbürgerrente, während sich acht Prozent für eine private Form der Alterssicherung aussprachen. Für die öffentlich verwaltete Sozialversicherung sprachen dieser Untersuchung zufolge vor allem deren Pflichtcharakter, die Gerechtigkeit des Versicherungssystems sowie die Krisenfestigkeit der Sozialversicherung.16 Wo Kritik an der Höhe der Renten geäußert wurde, ging dies nicht zusammen mit einer Ablehnung des Systems der Sozialversicherung an sich.

Trotz der aus der Sicht der meisten Deutschen bewährten Sozialversicherung stellte Altersarmut, insbesondere für Arbeiter, bis in die 50er Jahre hinein ein nicht zu übersehendes Problem dar. Hier schuf die Rentenreform von 1957 ver-änderte Rahmenbedingungen.17 Zunächst einmal brachte die Reform eine Erhö-hung der laufenden Renten um etwa 60 Prozent. Darin wurde eine nachträgliche Kompensation für den von den Rentnern geleisteten Konsumverzicht in den Aufbaujahren der Bundesrepublik gesehen. Für die im Erwerbsleben stehenden Arbeiter und Angestellten eröffnete die Reform die Perspektive, aufgrund der entscheidenden Neuerung, nämlich der Dynamisierung der Renten, an der Ein-kommensentwicklung auch nach dem Ausscheiden aus dem Erwerbsleben teil-zuhaben. Was uns heute als eine verwegene, wenn nicht gar aberwitzige Annah-me erscheint, stellte sich für die Mehrheit der damaligen Entscheidungsträger und wohl auch der Bürger ganz anders dar: Die Einkommensentwicklung konnte man sich nur als steigend vorstellen, das Verhältnis von Beitragzahlern und Rentnern als stabil.

Mit der Rentenreform wurde eine Entscheidung gegen eine Grundsicherung und für die Sicherung eines einmal erworbenen Lebensstandards getroffen. Tatsäch-lich fand der Gedanke einer Grundsicherung, wie sich auch in den folgenden Jahren zeigte, nur bei einer Minderheit der Arbeitnehmer Zustimmung.18 Auch wenn eine dynamisierte Alterssicherung nicht die Sozialeinkommen im Alter nivellierte, so hob sie doch große Gruppen der Bevölkerung auf ein bis dahin nicht gekanntes Sicherungsniveau. Dabei waren es nicht nur die Sozialleistungen an sich, die zur Verbesserung der Lebensbedingungen großer Bevölkerungs-gruppen beitrugen, es war auch die Universalisierung der Zugehörigkeit zum System der sozialen Sicherung, welches für diejenigen, die jahrzehntelang als „wirtschaftlich Schwache“ oder „Bedürftige“ Hauptadressaten der Sozialpolitik gewesen waren, eine Statusanhebung mit sich brachte. Indem die Sozialpolitik die Zugehörigkeit zum System der sozialen Sicherung zu einem Teil der gesell-schaftlichen Normalität machte, trug sie auf ihre Weise zu einer Angleichung von sozialen Befindlichkeiten und damit eben auch zum sozialen Frieden bei.

V. Sozialstaatliche Ausschlußmechanismen

Die historische Bedeutung des Sozialstaats, so wurde gesagt, besteht vor allem im Abbau von sozialer Ausschließung durch die Einbeziehung von besonders gefährdeten, damit freilich oftmals auch besonders gefährlichen, Bevölkerungs-gruppen in ein System der sozialen Sicherung. Die damit einhergehende Verbes-serung der materiellen Lage dieser Gruppen führte in der weiteren Entwicklung, wie das Beispiel der Bundesrepublik der 50er und 60er Jahre zeigt, zu der über den formellen Bürgerstatus hinausgehenden Integration in die Gesellschaft und zur Loyalität gegenüber dem Staatswesen. Läßt sich die Entwicklung des Sozial-staats als ein Prozeß der Integration von Bevölkerungsgruppen, Tatbeständen und Handlungsstrategien begreifen, so darf auf der anderen Seite nicht übersehen werden, daß es auch eine durch den Sozialstaat induzierte Exklusion gibt, die darin besteht, daß sich Bürger von Leistungen ausgeschlossen sehen, auf die sie einen Anspruch zu haben glauben. Dies wird von den Betroffenen gewöhnlich als „Ungerechtigkeit“ empfunden.

Damit Programme kalkulierbar sind, müssen aber der Kreis der potentiellen Empfänger und die für die Inanspruchnahme der Leistungen relevanten Tatbe-stände definiert werden. Das heißt, daß „Grenzen“ gezogen werden müssen. Die Festlegung der Begünstigten führt dabei zwangsläufig zur Bildung der Gruppe derjenigen, die von einer Leistung ausgeschlossenen sind. Der auf den Abbau von sozialer Exklusion hin angelegte Sozialstaat muß also, um funktionsfähig zu bleiben, „sekundäre Ausschließung“ zulassen.

Mit der Tatsache fertig zu werden, daß man von Leistungen ausgeschlossenen ist, fällt normalerweise weniger schwer, wenn man, etwa was das Haushaltsein-kommen anbelangt, relativ weit von der für die Gewährung einer Transferzah-lung oder einer Dienstleistung kritischen Grenze entfernt ist. Der Vorwurf, ein Programm sei „ungerecht“ konzipiert, tritt aber immer da auf, wo die Betroffe-nen die Leistungsvoraussetzungen nur knapp verfehlen, weil das Einkommen um fünf Prozent zu hoch, der Grad der Behinderung um fünf Prozent zu gering, das Lebensalter um ein Jahr zu hoch oder zu niedrig ist. Eine in der Bundesrepublik in den 80er Jahren des 20. Jahrhunderts geführte Diskussion ist hierfür bezeich-nend. Eingedenk ihres familienpolitischen Programms wollten die damalige Bundesregierung und der zuständige Ressortminister Norbert Blüm die Erzie-hungsleistungen von Frauen dadurch anerkennen, daß Zeiten der Kindererzie-hung sowohl rentenbegründend als auch rentensteigernd sein sollten. Dies sollte durch das Hinterbliebenen- und Erziehungszeitengesetz geschehen, das am 1. Januar 1986 in Kraft trat. Diesem Gesetz zufolge sollten Kindererziehungszeiten als Pflichtbeitragszeiten anerkannt und auf die Rentenanwartschaft angerechnet werden. Gleichzeitig sollten die Zeiten bei der Höhe der Rente so berücksichtigt werden, als seien Beiträge auf der Grundlage von 75 Prozent des Durchschnitts-verdienstes aller Versicherten entrichtet worden. Freilich sollte diese Regelung nur für Frauen ab dem Geburtsjahrgang 1921 gelten.19 Und hieran entzündete sich die Diskussion.

Ihre Zuspitzung fand diese Diskussion in der Frage: Haben ältere Frauen nicht die Kriegsjahre durchstehen müssen, haben sie nicht die Last der Nachkriegsjah-re getragen, haben sie nicht ihren Beitrag zum Aufbau der Bundesrepublik ge-leistet? Konnte es somit gerecht sein, die Erziehungsleistungen dieser Frauen unberücksichtigt zu lassen, sie von entsprechenden Leistungen auszuschließen? Der Unmut unter den Betroffenen war groß. Es mußte reagiert werden. Und mit dem Kindererziehungsleistungs-Gesetz vom 12. Juli 1987 wurde der Ausschluß von Frauen, die vor 1921 geboren worden waren, denn auch schrittweise abgebaut: Ab dem 1. Oktober 1987 für Frauen der Geburtsjahrgänge vor 1907 und über zwei Zwischenschritte (Jahrgänge 1907-1911 und Jahrgänge 1912-1916) ab dem 1. Oktober 1990 schließlich auch für Frauen der Geburtsjahrgänge 1917-1920. Dabei wurde die Erziehungsleistung freilich nicht in die Rentenberechnung einbezogen, sondern in Form eines einheitlichen Zuschlags zur Rente honoriert.20 Der durch die Integration bestimmter Altersgruppe in ein Leistungsprogramm bewirkte Ausschluß vorangegangener Altersgruppen wurde damit zumindest vom Prinzip her aufgehoben. Eine solche Aufhebung von sekundärem, also durch Grenzziehungen bei Leistungsprogrammen bedingtem, Ausschluß findet indessen bei weitem nicht immer so zügig statt. Im vorliegenden Fall spielte sicherlich die Größe der betroffenen Gruppe eine wichtige Rolle.

Neben dem aus der Setzung von „Grenzwerten“ resultierenden sekundären Aus-schluß gibt es im Sozialstaat noch eine zweite, subtilere Form des Ausschlusses. Es handelt sich dabei um das Phänomen, daß mit dem Ausbau eines Sozialleis-tungssystems und mit der Verfeinerung der Programme auch die Erwartungen der Bürger wachsen – und dies im allgemeinen überproportional. Dabei geht es nicht nur um die Höhe materieller Leistungen, sondern auch um die Zielgenau-igkeit von Leistungen, um das ihnen innewohnende Potential, ganz spezifische Probleme zu lösen. Und hier stößt der Sozialstaat an strukturelle Grenzen.

Jede Staatstätigkeit, also auch die Sozialpolitik, sieht sich nämlich vor die Tatsa-che gestellt, mit generellen Maßnahmen auf spezielle Sachverhalte zu zielen. Auf die aus dem Gegensatz von Generellem und Speziellem resultierenden Probleme hat im übrigen schon Wilhelm von Humboldt verwiesen. Er sah in diesem Ge-gensatz eine entscheidende Begründung für die Selbstbeschränkung des Staates. In seiner Schrift „Ideen zu einem Versuch, die Grenzen der Wirksamkeit des Staates zu bestimmen“ aus dem Jahre 1792 heißt es hierzu: „Die Sorgfalt des Staates für das positive Wohl der Bürger ist ferner darum schädlich, weil sie auf eine gemischte Menge gerichtet werden muß und daher den einzelnen nach Maß-regeln schadet, welche auf einen jeden von ihnen nur mit beträchtlichen Fehlern passen.“21

Im Sozialstaat ist die „gemischte Menge“ im Sinne von Humboldt lange nicht mehr die Gesamtbevölkerung, vielmehr haben wir es hier mit vielen Teilmengen zu tun, die durch die Kategorien des Sozialleistungssystems definiert werden. Auch bei noch so kleinen Teilmengen aber werden aus Gründen der Gleichbe-handlung und der Justiziabilität Leistungen in einem gewissen Maße einen gene-rellen Charakter besitzen müssen. Gerade weil die Problemlagen und die auf diese Problemlagen abgestellten Leistungskataloge immer spezifischer werden, wird die Tatsache, daß beide Bereiche im konkreten Fall nicht deckungsgleich sind, als besonders problematisch empfunden: Einen Punkt verfehlt zu haben, enttäuscht und verärgert eben um so mehr, je genauer dieser Punkt anvisiert wurde.

Beim Bürger, dem es ja im allgemeinen um ganz persönliche Konstellationen geht, führt die Tatsache, daß er „nur“ Adressat von Maßnahmen ist, die bei aller Spezialisierung immer einen generellen Charakter haben müssen, zu Enttäu-schung und Verärgerung. Aus seiner Sicht ist der Sozialstaat trotz einer hochdif-ferenzierten Sozialgesetzgebung nicht in der Lage, ganz konkrete Probleme zu lösen. Und diese Auffassung muß sich notwendigerweise noch verstärken in einer Situation, in der aufgrund der wirtschaftlichen und demographischen Lage kein Weg daran vorbei führt, die Bedingungen für die Gewährung von Leistun-gen zu verschärfen, Leistungen einzuschränken oder sie gar gänzlich zurückzu-nehmen.

VI. Begünstigte und Benachteiligte

Die für das Funktionieren sozialstaatlicher Systeme unvermeidlichen Grenzzie-hungen führen nicht nur dazu, daß gesellschaftliche Gruppen begünstigt und andere von Leistungen ausgeschlossen sind. Grenzziehungen können auch zur Folge haben, daß sich durch die Begünstigung der einen die Situation der ande-ren sogar verschlechtert. So kommen arbeits- und sozialrechtliche Schutzbe-stimmungen vor allem denjenigen zugute, die „drinnen“ sind, also etwa einen Arbeitsplatz haben, erhöhen aber die Eintrittsbarrieren für diejenigen, die „drau-ßen“ sind. Ein Beispiel hierfür sind die Schutzbestimmungen für Behinderte, etwa der besondere Kündigungsschutz, der, wie sich immer wieder zeigt, Unter-nehmen zurückhaltend sein läßt, wenn es um die Einstellung von Menschen mit Behinderungen geht. Dabei spielt es keine Rolle, daß Unternehmensvertreter oftmals falsche Vorstellungen von der tatsächlichen „Härte“ des Kündigungs-schutzes haben. Ein anderes Beispiel sind Schutzbestimmungen im Zusammen-hang mit Mutterschaft, die heute einem weithin geteilten Verständnis von Fami-lienpolitik entsprechen und die sich auch positiv auf die Lage erwerbstätiger Frauen auswirken, die unter Umständen aber auch Unternehmen zögern lassen, Frauen einer bestimmten Altersgruppe einzustellen.

Der Publizist Konrad Adam sah schon vor Jahren im Sozialstaat ein Prinzip am Werk, demzufolge „man die Rechte derer, die drin sind, dadurch aufs äußerste steigern kann, daß man die anderen, die draußen sind, aufs äußerste benachtei-ligt“. Nach dieser Regel „verbünden sich die Tarifparteien gegen die Arbeitslo-sen, die erste und zweite Generation gegen die dritte: lauter mündige Bürger, die über die unmündigen, die keine Stimme haben, hinwegsehen“.22 Mit dem Bünd-nis der ersten und zweiten Generation ist die Allianz der Rentner und der im Erwerbsleben Stehenden gemeint. Diese beanspruchen Leistungen, die zu Lasten der Generation der Kinder, also der zukünftigen Beitrags- und Steuerzahler, gehen. Ein so ausgerichtetes „Bündnis“ findet sich vor allem bei jenen Systemen der Alterssicherung, die nach dem Umlageverfahren organisiert sind. Sie basie-ren auf einer Konstruktion, die gerne mit der Metapher vom „Generationenver-trag“ beschrieben wird.

Ein solcher „Vertrag“ funktioniert allerdings nur bei stabilen demographischen Verhältnissen. Er muß unter Druck geraten, wenn der Anteil der älteren Men-schen an der Gesamtbevölkerung wächst. Sollen die wirtschaftlich Aktiven nicht überfordert werden, dann sind die Ansprüche derjenigen, die aus dem Erwerbs-leben ausgeschieden sind oder die unmittelbar vor dem Ausscheiden stehen, nur durch eine wachsende Belastung der kommenden Generationen zu befriedigen. Zwar wirkt sich bei umlagefinanzierten Systemen ein unausgewogener Al-tersaufbau der Bevölkerung besonders ungünstig auf die Alterssicherung aus, doch bleiben auch kapitalgedeckte Systeme von demographischen Veränderun-gen nicht unberührt. Dies wird von den Verfechtern einer kapitalgedeckten Al-terssicherung oftmals unerwähnt gelassen.

Nun ist die Problematik der Alterssicherung den politisch Verantwortlichen schon seit langem bekannt. Dennoch machte man sich nur zögernd an die Lö-sung der Probleme. Der Grund hierfür liegt darin, daß man es hier mit einem sehr sensiblen Bereich zu tun hat. Politiker, die auf drastische Reformen drän-gen, riskieren ihre Karriere. Schließlich sind die aktuellen Leistungsempfänger und diejenigen, die in absehbarer Zeit mit Leistungen rechnen können, ja immer auch Wähler. Und Wähler reagieren auf die Gefährdung eines erworbenen Be-sitzstandes typischerweise mit Stimmenentzug. Erich Weede zufolge hat derjeni-ge, der sich dem Vorwurf des Abbaus sozialer Leistungen aussetzt, schlechte Karten, weil ein Zurückschneiden von Leistungen „immer konzentrierte, in der Regel organisierte Interessen verletzten muß, weil Verluste besonders stark emp-funden werden, weil aber die damit erreichten Vorteile – wie sinkende Steuer-lastquoten oder Lohnnebenkosten – diffuse statt konzentrierte und oft schlecht organisierte Interessen betreffen“.23 Es handele sich hier gewissermaßen um ein „politisches Himmelfahrtskommando“.

Über Jahre hinweg schien das Handeln der politisch Verantwortlichen von der Überlegung bestimmt zu sein, weshalb man sich auf ein solches Himmelfahrts-kommando einlassen soll, wenn, wie im Falle der Alterssicherung, die Zeche erst in der Zukunft bezahlt werden muß? Weshalb sollte man aktuell Leistungen reduzieren oder gar abschaffen, was bei den Betroffenen notwendigerweise zu Verärgerung und Protest führt, wenn man derart unpopuläre Maßnahmen auf eine Generation verlagern kann, die derzeit noch nicht zum Protest in der Lage ist? Eine einmal erfolgte Einbeziehung von Bevölkerungsgruppen in sozialstaat-liche Leistungsprogramme wurde so auf einem Niveau beibehalten, das nicht mehr den veränderten Rahmenbedingungen entsprach. Der Ausschluß zukünfti-ger Generationen von bestimmten Lebenschancen wurde dabei in Kauf genom-men.

„Soziale Ausschließung“, diesmal durch den Sozialstaat selbst herbeigeführt, wurde somit erneut zur Herausforderung. Ihr zu begegnen verlangt die Entwick-lung, vor allem aber den Mut zur Durchsetzung von Verfahren, die sicherstellen, daß bei Entscheidungen über Art und Umfang sozialstaatlicher Leistungen die langfristigen Wirkungen systematisch abgeschätzt werden. Angesichts der allen Prognosen strukturell innewohnenden Unschärfe bleibt auch dann noch genü-gend Unsicherheit, um die Auseinandersetzungen im Kreise der Politiker und Wissenschaftler in Gang zu halten!24

Anmerkungen

1) Siehe hierzu Hans Braun: Wie weit geht der „Umbau des Sozialstaats“? In: Die Neue Ordnung, 6/1995, S. 411f.

2) Zum Versicherungsgedanken siehe Alois Hahn, Rüdiger Jacob: Versicherungen und andere Formen der Sicherung. Soziologische Anmerkungen zur viel zitierten „Krise“ des Sozialstaats. In: Alexandra Caster, Elke Groß (Hrsg.): Sozialpolitik im Spannungsfeld von Individuum und Gesellschaft. Festschrift für Hans Braun. Frankfurt 2001, S. 155-162.

3) François Ewald: L’Etat-providence, Paris. 1986, S. 528.

4) Siehe hierzu Hans Braun: „Und wer ist mein Nächster?“ Solidarität als Praxis und als Programm. Tübingen 2003, S. 25-71.

5) So auch Wolfgang Ockenfels: Solidarische Begriffsbildung und soziale Wirklichkeit der Solidarität. In: Ethik und Sozialwissenschaften. Streitforum für Erwägungskultur, 2/1999, S. 226.

6) Anna Hedborg, Rudolf Meidner: The Swedish Welfare State Model, in: Gregg Olsen (Hrsg.): Industrial Change and Labour Adjustment in Sweden and Canada. Toronto, S. 63.

7) Josef Schmid: Wohlfahrtsstaaten im Vergleich. Soziale Sicherungssysteme in Europa: Organisation, Finanzierung, Leistungen und Probleme. Opladen 1996, S. 120.

8) François Ewald, a. a. O., S. 529.

9) Siehe hierzu Max Wingen: Sozialordnungspolitische Aufgaben der Familienpolitik am Beginn des neuen Jahrhunderts. In: Wolfgang Ockenfels (Hrsg.): Familien zwischen Risiken und Chancen. Paderborn 2001, S. 99-171.

10) Vgl. Hans Braun: Aufgaben und Probleme der Sozialhilfe im deutschen Sozialleistungssystem. In: Heinrich Pompey (Hrsg.): Caritas im Spannungsfeld von Wirtschaftlichkeit und Menschlichkeit. Würzburg 1997, S. 21-35.

11) Vgl. Hans Braun: Soziologische Untersuchung. In: Hans F. Zacher (Hrsg.): Die Rolle des Beitrags in der sozialen Sicherung. Colloquium der Projektgruppe für Internationales und Vergleichendes Sozialrecht der Max-Planck-Gesellschaft, Tutzing 1979. Berlin 1980, S. 359f.

12) Heinrich Herkner: Die Arbeiterfrage. Bd. 2. Berlin/Leipzig 81922, S. 391.

13) Gösta Esping-Andersen: The Three Political Economies of the Welfare State. In: Julia O’Connor, Gregg M. Olsen (Hrsg.): Power Resources Theory and the Welfare State. A Critical Approach. Essays collected in honour of Walter Korpi. Toronto/Buffalo/London 1998, S. 135ff.

14) Siehe hierzu Hans Braun: Das Streben nach „Sicherheit“ in den 50er Jahren. Soziale und politische Ursachen und Erscheinungsweisen. In: Archiv für Sozialgeschichte, XVIII/1978, S. 283- 288.

15) Josef Mooser: Abschied von der „Proletarität“. Sozialstruktur und Lage der Arbeiterschaft in der Bundesrepublik in historischer Perspektive. In: Werner Conze, M. Rainer Lepsius (Hrsg.): Sozialgeschichte der Bundesrepublik Deutschland. Beiträge zum Kontinuitätsproblem. Stuttgart 1983, S. 163.

16) Ludwig von Friedeburg, Friedrich Weltz: Altersbild und Altersvorsorge der Arbeiter und Angestellten. Frankfurt 1958, S. 67f.

17) Hans Braun: Soziale Sicherung in Deutschland. Ein entwicklungsgeschichtlicher Rückblick. In: Landeszentrale für politische Bildung Baden-Württemberg (Hrsg.): Sozialpolitik. Fachwissenschaftliche Analysen. Stuttgart 1980, S. 18ff.

18) Vgl. Hans Braun: Die Einschätzung der sozialen Sicherung durch ältere Arbeitnehmer. In: Soziale Sicherheit. Zeitschrift für Sozialpolitik, 6/1972, S. 168.

19) Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung: Übersicht über die Soziale Sicherheit. Bonn 1991, S. 193.

20) Ebd., S. 193.

21) Wilhelm von Humboldt: Ideen zu einem Versuch, die Grenzen der Wirksamkeit des Staates zu bestimmen. Leipzig, 2. Aufl. o.J., S. 161.

22) Konrad Adam: Solidarität der Unsoliden. Ein Grundwert und was aus ihm geworden ist. In: Frankfurter Allgemeine Zeitung, Nr. 58, 10. März 1997, S. 33.

23) Erich Weede: Ist der Markt oder der Sozialstaat ein ausbruchsicheres Gefängnis? In: List Forum für Wirtschafts- und Finanzpolitik, 23, 1997, S. 339.

24) Zur Unbestimmtheit bei gleichzeitiger Unverzichtbarkeit von Prognosen siehe Alois Hahn: Erinnerung und Prognose. Zur Vergegenwärtigung von Vergangenheit und Zu-kunft. Opladen 2003, S. 29-41.

Prof. Dr. Hans Braun lehrt Soziologie an der Universität Trier.