Jahrgang 59
Nr. 1/2005 Februar
DIE NEUE ORDNUNG

Max Wingen

Elterngeld zwischen familienpolitischen „Alternativattrappen“?

Die Notwendigkeit der Weiterentwicklung einer ganzheitlichen, d. h. auch auf die gesamte Aufgabenbreite der Familien bezogenen Familienpolitik als eines heute fest etablierten Feldes gesellschaftlicher Ordnungspolitik wird, wenn auch von unterschiedlichen parteipolitischen Ausgangspunkten aus, durchweg bejaht. Dies gilt dort, wo die Zukunft des Sozialstaats in Rede steht, ebenso wie dort, wo über die Grundlagen der „Neuen Sozialen Marktwirtschaft“ nachgedacht wird. Verschiedentlich wird die besondere Bedeutung des familienpolitischen Hand-lungsfeldes sogar dadurch unterstrichen, daß für dieses Feld ein „Paradigmen-wechsel“ meist in sehr allgemeiner Form oder auf einzelne Maßnahmen bezogen vorgestellt oder doch zumindest gefordert wird.

Besondere Beachtung hat in jüngster Zeit auf dem Hintergrund der besorgniser-regenden demographischen Entwicklung der Vorschlag von Bundesministerin Renate Schmidt zur Schaffung eines „Elterngeldes“ gefunden. Der „Rheinische Merkur“ (Nr. 38 v. 16.9.04) hat unter der Leitfrage, ob ein solches Elterngeld aus der „demographischen Falle“ hilft, in einer Gegenüberstellung zweier repräsenta-tiver Beiträge der Bundesministerin für Familie, Senioren, Frauen und Jugend und der Vorsitzenden der Frauenunion Maria Böhmer, stellv. Vorsitzende der Bundestagsfraktion der CDU/CSU und zuständig für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, die Plattform für eine knappe, aber pointierte Behandlung dieser Thematik geboten.

Wegen der grundsätzlichen Bedeutung der damit angerissenen Fragen und deren zentralen Stellung im familienpolitischen Handlungsfeld verdient die Gegen-überstellung der beiden Stellungnahmen besondere Beachtung, zumal weil auf dem Hintergrund der Pro- und Contra-Kulisse der Eindruck ausgesprochen ge-gensätzlicher Positionen entstehen kann, der für die familienpolitische Grundsatzdiskussion in diesem Falle wenig förderlich erschiene. Bei näherem Hinsehen erweist sich nämlich manche auf den ersten Blick kontroverse Aussage als weit weniger gegensätzlich als es die politische Tagesauseinandersetzung zur Markierung der eigenen Position geradezu zu verlangen scheint. Dadurch wird – gewollt oder ungewollt – leicht eine Reihe von tatsächlich vorhandenen Gemein-samkeiten verdeckt; auch in einigen anderen Ausgangsprämissen gibt es bei Licht besehen durchaus grundsätzliche Übereinstimmung, die es sich zu verge-genwärtigen lohnt. Fangen wir mit dem letzteren an:

(1) Die Geburtenrate wird erfreulicherweise beiderseitig eindeutig als zu niedrig eingeschätzt. Die bis in die jüngste Zeit weithin tabuisierte Frage einer auch geburtenfördernden Politik wird nüchtern und pragmatisch nicht nur als diskus-sionsfähig, sondern auch als in hohem Maße diskussionswürdig angesprochen. In der Vergangenheit hatte sich die Politik (auch in dieser Hinsicht) als recht bera-tungsresistent erwiesen.

(2) Staat und Gesellschaft müssen sich in der Sichtweise beider Autorinnen mit der zu niedrigen Geburtenrate keineswegs als einem unabänderlichen Schicksal abfinden. Das ist im übrigen von familien- und bevölkerungswissenschaftlicher Seite mehrfach herausgestellt worden – wenn auch auf die Gefahr hin, sogleich das unsachliche Klischee einer „Bevölkerungspolitik unseligen Angedenkens“ heraufzubeschwören.

(3) Für ein Gegensteuern kann, was als Ergebnis aus beiden Stellungnahmen eindeutig und zutreffend zu entnehmen ist, von einer einzelnen Maßnahme prak-tisch kein wirklicher demographischer Effekt erwartet werden. Ebenso wenig, wie sich der massive Rückgang der Geburtenhäufigkeit monokausal erklären läßt, ebenso wenig kann ein monoinstrumentaler Politikansatz erfolgreich sein. Deshalb ist auch eine an der Übernahme von Elternverantwortung anknüpfende einkommenspolitische Leistung wie ein Elterngeld kein Patentrezept, um aus der „demographischen Falle“ herauszukommen; das anzunehmen wäre in der Tat ein Trugschluß, dem freilich auch die Befürworter einer solchen Leistung nicht er-liegen, – wie es freilich auch eine voreilige Schlußfolgerung wäre, sie habe kei-nerlei Auswirkung auf die generativen Entscheidungen und könne die Geburten-entwicklung überhaupt nicht beeinflussen.

Was nun das „Elterngeld“ selbst angeht, so verdient es zunächst besondere Be-achtung, daß es Gegenstand eines Vorschlags der Bundesfamilienministerin ist, nach dem ein solches Elterngeld anstelle des bisherigen Erziehungsgeldes treten soll. Das Erziehungsgeld bedeutete seinerzeit einen richtigen Schritt in die rich-tige Richtung, und in der Kombination mit Elternzeit (früher etwas unglücklich „Erziehungsurlaub“ genannt) mit Rückkehranspruch in die Erwerbstätigkeit nach drei Jahren und der Anrechnung von Erziehungszeiten in der Gesetzlichen Ren-tenversicherung ist es eine wichtige Leistung in einer sinnvollen „Trias“ von aufeinander bezogenen Maßnahmen. Aber seit seiner Einführung vor fast zwei Jahrzehnten ist es nicht nur in seiner Höhe unverändert geblieben (und damit in seinem Realwert um wenigstens 25% abgesunken), sondern im Laufe der Jahre sind wegen der bestehenden Einkommensgrenzen immer weitere Kreise aus der Anspruchsberechtigung herausgefallen. Das hat schon seit geraumer Zeit zu einer unbefriedigenden Situation geführt. Der Vorschlag, ein einkommensbezo-genes Elterngeld einzuführen, ist daher grundsätzlich zu begrüßen. Hierzu ist daran zu erinnern, daß die Sozialausschüsse der CDU schon in der Vergangen-heit wiederholt eine „qualitative Weiterentwicklung“ des Erziehungsgeldes in Richtung eines Erziehungseinkommens angemahnt haben, was eine konvergie-rende Meinungsbildung anzeigt.

Der von der Bundesfamilienministerin als Perspektive für die nächsten Jahre auf den Tisch gelegte Vorschlag eines Elterngeldes ist offensichtlich im Zusammen-hang mit dem Gutachten zu sehen, das Prof. Rürup (mit einer Mitarbeiterin) im Auftrag des Ministeriums über „Nachhaltige Familienpolitik im Interesse einer aktiven Bevölkerungsentwicklung“ (Nov. 2003) vorgelegt hat. Darin schlägt Rürup u. a. ein solches „Elterngeld“ an Stelle des bisherigen Erziehungsgeldes vor, das sich in seiner Höhe an etwa zwei Dritteln des letzten Nettoeinkommens (mit Bemessungsgrenze nach oben) orientieren könne und das Mütter und Väter auch nach einem bestimmten Aufteilungsschlüssel in Anspruch nehmen könnten. In Orientierung an skandinavischen Vorbildern wird hier erwogen, die Inan-spruchnahme durch Väter davon abhängig zu machen, daß diese die Betreuung des Kleinkindes für wenigstens drei Monate übernehmen (wenn anderenfalls der Leistungsanspruch nicht verfallen soll).

Nun zielt der Vorschlag des Elterngeldes (allerdings nur für ein Jahr und bei gleichzeitigem Ausbau der außerhäuslichen Kindertagesbetreuung auch für unter Dreijährige) auf einen Förderbetrag ab, der von dem Erwerbseinkommen abhän-gig ist und insoweit den Charakter einer Art Lohnersatzleistung haben soll. Das könnte man als eine bedenkliche Konzentrierung auf erwerbstätige Eltern anse-hen; aber hier verdient Beachtung, daß für nichterwerbstätige Eltern – und das wird gerade auch für Elternteile, die in der Betreuung und Erziehung von bereits vorhandenen Kleinkindern engagiert sind, gelten – an einen Sockelbetrag ge-dacht ist (ebenso auch für Geringverdiener), orientiert an der Höhe des gegen-wärtig für ein Jahr gezahlten Erziehungsgeldes, für das dann wohl die ohnehin obsolete Einkommensgrenze entfallen müßte. Damit würde aber wenigstens im Grundsatz der Sichtweise Rechnung getragen, die gerade auch von der Oppositi-on immer wieder – zu Recht – herausgestellt worden ist, daß nämlich bei der Übernahme von Elternverantwortung in den ersten Lebensjahren des Kindes eine möglichst große Wahlfreiheit der Eltern zwischen Familie und Erwerbstätigkeit auch von der Einkommensseite her abgesichert sein sollte.

Annäherungen

Wenn eine solche Sockelleistung für nichterwerbstätige Elternteile in Familien der höheren Einkommensgruppen auch kein Ersatz für ausfallendes Erwerbsein-kommen und damit kein wirklicher Ausgleich für die entstehenden „Opportuni-tätskosten“ (durch Verzicht auf Erwerbseinkommen) sein kann, so wird damit doch im Prinzip eine Denkrichtung eingeschlagen, die sich auch mit Vorstellun-gen der Opposition berührt. Im übrigen erscheint besonders die in Norwegen gefundene Lösung für alle Beteiligten besonders beachtenswert, wonach den öffentlichen Aufwendungen für außerhäusliche Kleinkinderbetreuung (sog. „Re-altransfers“) entsprechende individuelle monetäre Transfers an diejenigen Eltern gegenüberstehen, die nach ihrem persönlichen Lebensentwurf die Betreuung und Erziehung des Kindes in den ersten Lebensjahren selbst übernehmen möchten.

Über die weitere Ausgestaltung dieser Grund- oder Sockelleistung wird man sicherlich weiter nachdenken müssen. Das gilt – wie für das Elterngeld über-haupt – einmal für die Finanzierungsfrage, bei der der in der gegenwärtigen familienpolitischen Diskussion ohnehin sträflich vernachlässigte Gedanke der intertemporalen Umschichtung von Lebenseinkommen beim einzelnen sehr viel stärker in die Überlegungen mit einbezogen werden sollte, der im übrigen dem vielbeschworenen Grundsatz der Eigenverantwortung besonders nahe kommt; das gilt aber auch für die bisher angedachte Beschränkung des Elterngeldes auf das erste Lebensjahr des Kindes, bei der offensichtlich nicht nur finanzpolitische Überlegungen eine wichtige Rolle spielen, sondern wohl auch frauenpolitisch motivierte Positionen, wonach Selbstverwirklichung und Selbstentfaltung der Frau nur über Erwerbstätigkeit zu haben sei. Dahinter stehen bestimmte Emanzi-pationsverständnisse, über die das letzte Wort noch nicht gesprochen sein sollte, denkt man z. B. an die schon vor Jahren von der Kammer für soziale Ordnung der EKD getroffene Feststellung, Selbstverwirklichung sei nicht nur durch Er-werbstätigkeit zu haben, sondern auch durch Hinwendung zu mehreren Kindern, die zu lebenstüchtigen Menschen erzogen würden.

Ein Elterngeld sollte auch nicht in einen den Problemlösungen nicht dienlichen Gegensatz zu einem Ausbau der familien- und kinderbezogenen sozialen Infra-struktur, in den alten Bundesländern vor allem der Einrichtungen der Kleinkind-betreuung, gerückt werden. Investitionen sind grundsätzlich in beiden Bereichen erforderlich; Fehlinvestitionen kann es insoweit kaum geben. „Alternativattrap-pen“ sind hier ebenso wenig angebracht wie in anderen gesellschaftspolitischen Feldern. Man kann sogar Gründe ausmachen, warum der Ausbau der Kinder-betreuung gegenwärtig besonderes Gewicht hat. In beiden Stellungnahmen, derjenigen der Bundesfamilienministerin und der der Bundesvorsitzenden der Frauenunion, wird hierzu wiederum weitgehende Übereinstimmung sichtbar: Ministerin Schmidt spricht diesem Aspekt „oberste Priorität“ zu, für Frau Böh-mer muß der Ausbau der Kinderbetreuung „Vorrang“ haben.

Unterschiede sind insoweit nur sehr bedingt auszumachen; es kann sie allerdings bei der Gewichtung im Verhältnis von individuellen einkommenspolitischen Leistungen und kollektiven Sach- und Dienstleistungen geben. Vor allem dürfen beide Ansatzpunkte nicht gegeneinander ausgespielt werden. Und manche empi-rischen Befunde deuten darauf hin, daß die außerhäuslichen Kinderbetreuungs-einrichtungen in ihrer geburtenfördernden Wirkung vielfach etwas überschätzt werden.

Was schließlich ein Denken in integrativ geplanten Maßnahmenbündeln angeht, wie es von der Familienpolitikforschung im Rückgriff auf das Systemwissen erfolgreichen Handelns mehrfach herausgestellt worden ist, so gehört im Blick auch auf längerfristig ausgeglichenere demographische Strukturen zum Tableau einer geburtenfördernden Familienpolitik als gesellschaftlicher Querschnittspoli-tik nicht zuletzt die Einbeziehung der Ansätze einer familienorientierten Unter-nehmenspolitik (insbesondere als familienbewußter Personalpolitik), die inso-weit u.a. auch die Gewährung eines Elterngeldes flankieren kann. Für die Bun-desfamilienministerin ist dies ein „zweites wesentliches Element“ insbesondere zur Ermöglichung einer guten Balance von Familie und Arbeitswelt (verstanden als Erwerbsarbeitswelt), für die Vorsitzende der Frauenunion ist eine familien-freundliche Gestaltung der (Erwerbs-)Arbeitswelt „überfällig“. Dazu gehören vielfältige Maßnahmen, deren Ansatzpunkte z. B. in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre in einem mehrjährigen Forschungsprojekt der Gem. Hertie-Stiftung herausgearbeitet wurden, dessen Ergebnisse seit einigen Jahren in die betriebli-che Praxis (durch Zertifizierungen mit „Auditierungen“) mit unterschiedlichem Erfolg umzusetzen versucht werden.

Fassen wir zusammen: Eine Analyse scheinbar so gegensätzlicher Pro- und Kontra-Standpunkte, wie sie öffentlich zum „Elterngeld“ vorgestellt wurden, führt bei nüchterner Betrachtung zu im Ergebnis erfreulichen Übereinstimmun-gen oder doch deutlichen Annäherungen in wichtigen familienpolitischen Positi-onen. Dazu gehört dann auch der immer wieder in Erinnerung zu rufende Be-fund, daß eine Familienpolitik, die möglichst effizient sein will, stets mehrere Faktoren zu berücksichtigen hat, wie Renate Schmidt betont; dazu gehört auch die Einsicht, daß vor allem auch ein Wandel in der Einstellung gegenüber Fami-lien und Kindern notwendig ist, wie Maria Böhmer festhält. Von unterschiedli-chen Ausgangspositionen aus werden Grundrichtungen familienpolitischen Han-delns bezeichnet, die in den nächsten Jahren verstärkt und nachhaltig einzuschla-gen sein werden, soll der unersetzliche Beitrag der Familien zur Humanvermö-gens-bildung in Gesellschaft und Wirtschaft gestärkt und zugleich längerfristig auf ausgeglichenere demographische Strukturen hingewirkt werden.

So drängt sich bei so viel grundsätzlicher Übereinstimmung – bei allen Unter-schieden in einzelnen Fragen einer Ausgestaltung eines Elterngeldes – die Frage auf, ob in einer solchen zentralen Zukunftsfrage unseres Gemeinwesens wie der Neu- und Höherbewertung von Elternschaft1 nicht eine überparteiliche familien-politische „Koalition des gesunden Menschenverstands“ möglich sein sollte, die eine familien- und kindorientierte Gesellschaftspolitik wenigstens in Teilberei-chen so weiterbringt, wie es im Interesse der Zukunftssicherung hochgradig erwünscht erscheint. Dem aufmerksam teilnehmenden Beobachter bleibt hier in unserer real existierenden parlamentarisch-repräsentativen Demokratie das zwi-schen Hoffnung und leichter Resignation schwankende Fazit: „videant consu-les“.

Anmerkung

1) Siehe dazu weiterführend vom Verf. die jüngst erschienene Arbeit „Die Geburtenkrise ist überwindbar: Wider die Anreize zum Verzicht auf Nachkommenschaft“, Bd. 4 der Reihe Connex – gesellschaftspolitische Studien, Grafschaft 2004, 144 S. (ISBN 3-929304-53-8).

Ministerialdirektor a.D. Prof. Dr. Max Wingen war Leiter der Abteilung Sozial-recht und Wohlfahrtspflege im Bundesministerium für Familie und Senioren.

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